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(西安交通大学公共政策与管理学院董新宇 张志崇 童钰婷 )

 

摘要：利益冲突是公职人员在行使公共权力时由于公共利益和私人利益产生冲突而使政策取向、价值判断和行为方式等偏离公共利益要求，发生私人利益与其职责所代表的公共利益相冲突的情境和行为。本文从利益冲突的内涵认识出发，分析了国内外防止利益冲突做法，针对目前我国在防止利益冲突制度上存在的问题，构建了系统的防止利益冲突制度。

关键词：利益冲突 防腐败 制度建设

一、引言

党的十七届四中全会指出：“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制” [1]。这是党中央第一次在文件中明确提出“建立健全防止利益冲突制度”，这表明党在反腐败问题上的新的认识。现今世界上许多国家廉政立法的核心，是防止公职人员利用职权牟取个人私利，即“防止利益冲突”。我国当前腐败已经成为一个很严重的政治和社会问题，利益冲突是腐败的根源。胡锦涛同志指出，党风廉政建设和反腐败工作是党和国家的重要工作，也是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。坚持警钟长鸣，坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是党必须始终抓好的重大政治任务[2]。因此，为了更好的推进反腐败工作，就必须从源头上深刻了解腐败问题，本文从理论和实践的角度深入探讨利益冲突也正基于此。

二、利益冲突的内涵

“利益冲突”是一个政治概念，指的是公职人员在公共行政过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。防止利益冲突，我们首先要能深刻的理解什么是利益冲突，即要从源头上深刻理解什么是利益，利益为什么会发生冲突，利益冲突发生的常见形式是什么样的和利益冲突会带来什么样的影响，下面从利益和权力角度对利益冲突进行深入探讨。

（一）利益

利益即为人的需要的满足。根据马斯洛的需要层次理论，人的需要分为生理需要、安全需要、情感与归属需要，尊重需要和自我实现需要，五种需要由低到高排列。人的需要是源于人的生物和社会属性，是人作为生物生存于自然界和生活于群体组织进化的结果。人的需要在人的行为上表现为自利，即人的所有活动归根结底皆为自我利益的满足。经济学上称之为“理性人”。人的自利往往有追求近期（眼前）、个体自身利益和机会主义的倾向，即较少考虑长远和他人利益。这正如亚当·斯密所说：“每个人都在力图应用他的资本，来使其生产品得到最大的价值。一般来说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是多少。他所追求的仅仅是个人的安乐，仅仅是个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标决不是他所追求的东西” [3]。如果每个个体都这样，那么整个群体将会出现一片无秩序的混乱局面，最终必然导致群体的灭完，个体也就不复存在。但所幸的是人的自我利益的满足在群体社会里的实现路径往往依靠群体组织，文明社会里即为依靠社会组织。组织有个体所没有的理性和所不能实现的力量，能实现个体所不能达到的目标。组织的成功依赖于组织制度。现在社会组织主要划分为经济组织、政治组织和第三部门组织。

政治组织，即为社会成员的公器。政治组织和全体社会成员是一种委托-代理关系。政治组织的目标即为公共目标，旨在维护和提高社会全体成员的福利，这种福利即为全体成员的利益。

（二）权力异化与利益冲突

社会学家马克斯·韦伯认为“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的概率，不管这种概率所依据的基础是什么”。这也就是说，权力意味着一种对其他人的一定强制、支配和控制，是掌权者的行为相对于其所作用对象的优位。政治组织目标的实现依靠公共权力（政治组织的权力）的运用。公共权力是一种社会公众委托政治组织对公共资源的支配和配置权力，旨在维持社会秩序，增进社会公共利益。现代社会政治组织主要由立法、行政和司法等系统构成，相应的也就有立法权、行政权和司法权等。

利益冲突是权力异化的一种形式，是一种伦理困境，是公职人员在行使公共权力时掺合了自身私利，使公共权力成为谋取私利的工具。公共选择理论创始人布坎南指出，没有理由相信，同一个人，在私人领域或经济活动中，追求个人利益及其最大化，而到了公共领域，或政治活动中则追求公共利益及社会利益的最大化。同样，由政治家和行政官员所组成的政府也是具有个人利益的组织[4]。由于公共决策者的“经济人”特性，政策过程中，追求自己利益最大化的动机驱使他们制定出利己的政策，导致腐败现象的产生。政治学家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理”[5]。利益冲突的直接后果是腐败，利益冲突是个体自利行为的表现。历史学家约翰·阿克顿曾指出，绝对的权力必然产生绝对的腐败[6]。利益是个体追求的根本，而公共权力在整个社会中有巨大的能量，作为个体的公职人员就极有可能（机会主义倾向）借助公共权力为己牟利，产生道德风险。

利益冲突在“三公”领域具体表现为（1）在公共资源配置领域，公职人员利用掌握的公共权力，使公共资源私人化或利益集团化。如公款吃喝、公车消费和公费出国中的浪费行为。（2）在公共资产交易领域，公职人员在交易过程中进行“寻租”，降低了公共资产的收益。如虚假招标，低价出让土地和违法违规出让探矿权与采矿权等。（3）在公共产品生产领域，在我国表现最突出的是一些公共服务领域的国有企业利用国家政策支持谋取高额垄断利润、弱化公共服务职能，主导公共产品和准公共产品的定价机制，相关企业平均工资远高于社会平均工资水平。 

利益冲突在实现形式和手段上往往表现为交易型、影响型和旋转型三种类型。（1）交易型，即公职人员利用职务之便，直接从利益相关者那里收取实体性的或非实体性的私人利益。（2）影响型，即公职人员利用公共权力的影响力，直接地或间接地实现自己的或亲属的私人利益，如自我交易、处理亲属问题和裙带关系等。（3）旋转型，公职人员在履行公共事务的过程中，利用公权为自己、亲属或利益相关者牟取私人利益。如自己开公司、兼职、退休后到企业任职等。

三、国外“防止利益冲突”的实践

近年来，国际社会普遍认为，利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是加强廉政建设的预防性策略。为了防止利益冲突，许多国家都制定了严格的法律制度，其中加拿大和美国的防止利益冲突的做法最为典型。

（一）加拿大

1973年，加拿大议会通过约束政府官员行为的《利益冲突章程》。1979年其适用范围扩大至内阁部长一级官员。1985年又制定了一部专门防止利益冲突的行政法规《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。经过三十多年实践和不断地修改完善，加拿大联邦政府在2007年正式实施了《利益冲突法》（Conflictof Interest Act），同时在前一年替代操守专员，创建利益冲突和道德专员办公室（Conflict of InterestandEthics commissioner），指导和监督国会议员、内阁部长，以及数千名国有企业总裁和董事会成员，避免他们出现利益冲突、游说、和行政不公等问题。

（二）美国

美国在防腐败方面的基本假定事前预防，事前预防胜于事后惩罚，即不造成利益冲突。具体做法主要为以下四个方面：

 1.财产申报

美国公职人员财产申报分为公开申报和秘密申报两种。美国联邦行政部门包括总统、副总统、高级行政官员等在内的公职人员共约25万人要进行公开申报。部分中层或中层以下官员要进行秘密申报。申报内容包括个人及配偶和未成年子女的财产状况，如股票、债券、养老金、能带来收入的不动产、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益等。

2.财产处理

美国廉政监督部门对财产申报人进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要进行处理。处理的形式一般有利益出售、利益委托等形式。如美国原国务卿贝克任职时就卖掉了他的所有股票。

3.回避

美国禁止政府雇员以官方身份参与他知道对自己或其他关联人有经济利益的任何特定事项，其他关联4.离职后活动限制

美国对政府公职人员退休或辞职后的从业问题做出了具体规定。首先是限制他们再就业的范围，在离职后1至2年内禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职；其次是限制他们的活动，在一定期限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表某国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益，限制期限为5年。

四、我国防止利益冲突的制度建设

（一）防止利益冲突的制度建设实践

建国初期，我国实行中央集权的计划经济，在这种政治经济制度下，“三公”领域发生利益冲突的可能性和事件都比较少。改革开放后，特别是随着社会主义市场经济的建立和经济环境的变化，“三公”领域里面发生利益冲突的事件越来越多，公职人员发生利益冲突的级别也越来越高。

近年来，我国在防止利益冲突的实践做了一些有益的探索。2004年，中共中央办公厅印发《党政领导干部辞职暂行规定》；2005年，中央纪委、监察部、国务院国资委和国家安监总局下发《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知》；2007年，中共中央纪委出台《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》；2009年，十一届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国刑法修正案（七）》，明确国家工作人员的近亲属、离职的国家工作人员受贿的刑罚问题。地方政府方面如杭州市的举措有加强防止利益冲突的教育培训；加快建立健全利益公开制度、重大事项报告制度、利益申明制度、公职人员离职以后行为限制制度等防止利益冲突的基本制度和加强对领导干部可能发生利益冲突行为的监督检查等等。

（二）当前制度方面存在的主要问题

1.权力制衡还不够到位

目前反腐败工作更多的是事后防腐，即对腐败人员的惩治，这是“堵”而不是“导”。防腐败制度设计在认识上还没有深入到本质。当前我国政治权力的制衡约束还不到位，容易造成权力的集中（如部门一把手权力过大），这使得集权的公职人员有涉入利益冲突的前提可能。另外，这与我国的历史也有关系。新中国建立后，全面公有制的经济体制和高度集中的政治体制使得腐败问题相对较少。中国建立市场经济的时间还比较短，现代公民社会秩序还没有形成，这些都使得我国在反腐败上比西方发达国家缺乏经验。因此，纪检监察机关、廉政理论研究组和廉政法律制定者都应充分认识到防止利益冲突首先要对人性和公共权力有深刻认识。

2.制度构建还不够完备

在发生利益冲突的情况下，公职人员暗地里通过政策偏袒、内部信息和做人情等手段为自己、亲属和商业合作者谋取利益提供方便。但当前利益冲突问题处在法律制裁的边缘，即使其行为被发现，也不会受到刑事处罚和经济制裁，最多是党纪和政纪处分。制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。合理公共权力行使制度能够保证公共权力的正当行使，从而保证政府组织目标的实现。当前我国虽然已经有了防止利益冲突的法规，但还没有一部防止利益冲突的法律，在政府部门内部更缺乏一个完善和健全的防治利益冲突的制度（特别是对实权集中的部门一把手）。

（三）防止利益冲突的制度构建

   1.权力设计

权力结构有两种基本形态：集权结构与制衡结构。从现代政治文明的实践可以肯定的是权力的制衡结构是实现组织目标的最佳权力结构。“决策权、执行权、监督权”同属一个权力主体，三权的根本利益和权力运行目标指向是完全一致的，这是建立良好的权力结构和运行机制的前提，但也出现了协调不顺和制约不力的问题。要优化这种权力结构，健全权力的运行机制，在指导思想上应该遵守科学、民主、依法的原则，及时、便捷、高效的原则和务实、有度、和谐的原则。在对策上，要合理确立三权的职责与分工，科学制定三权的程序与方法，正确规范“决策权、执行权、监督权”内在联系和有机结合，全面提高三权行使者的素质与能力。

2.制度构建

在尊重人性和深刻认识公共权力的基础上，构建一套可行、权威、完善和有效的防止利益冲突的制度。具体为以下四大机制：

（1）预防机制

借鉴美国成熟的防止利益冲突的做法。在公职人员的财产申报和财产处理上进行实质性展开。在涉嫌利益冲突的事件上，采取相关公职人员回避制度。对公职人员离职后的活动进行相应的限制。另外，加强和创新伦理和职业道德教育，改变传统的思想政治教育方式，把伦理教育融入公共服务的具体工作，着重提高公职人员的服务意识，帮助他们认识利益冲突问题的本质。

（2）监督与评价机制

在监督上，充分发挥公众和媒体的外在监督作用，特别是网络媒体的作用，对公职人员的利益冲突行为形成监督网络，一旦发现线索就及时加以曝光。在评价上，对公职人员的廉政状况实行全方位评价，把自查自纠、内部考核、外部民主评议和专家评价结合起来，形成较为科学的廉政评价体系。

（3）激励机制

对公职人员予以必要的物质保障，让公职人员在面对利益冲突时，不愿去做，如新加坡实行的“高薪养廉”制度。当公共利益与公职人员自身利益发生冲突时，就会出现腐败机会或诱因，此时，作为个体的公职人员通常有两种选择：腐败或是廉洁。若代理人选择廉洁，他将得到相应的报酬，包括即期收入与未来的预期收入和作为一个廉洁官员的道德满足感。当公职人员在自身的物质有保障的时候，会理性的选择廉洁，减少主动介入利益冲突的机会。

（4）惩罚机制

根据国际经验，当前我国建立健全防止利益冲突制度，最迫切的工作就是制定一部统一的伦理法规，对现行政策法规中的共同性内容加以归纳。为此，建议尽快制定《公务员伦理法》或《防止利益冲突法》。从法律上完善防止利益冲突的制度。实行“问责制”，制定相关法律，形成制约，让公职人员不敢介入利益冲突。

四个方面的机制构成一个系统的制度，从利益冲突的根源出发，到利益冲突产生的后果（腐败），全方位的制定措施，防止利益冲突。

五、总结

防止利益冲突将使我国的反腐败更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。这一举措将进一步丰富我国建立健全惩治和预防腐败体系的内容，推动反腐倡廉建设向纵深发展。十七届四中全会正式采用利益冲突这个概念，说明我国反腐倡廉建设正在与世界的廉政制度接轨。世界上一些发达国家和地区的廉政制度体系，是以防止利益冲突为核心构建起来的。本文从利益和权力角度论述了利益冲突的内涵，介绍了国内外防止利益冲突方面的一些成功经验，指出了我国当前在反腐败方面的制度困境和根源，在此基础上针对性的从预防机制、监督与评价机制、激励机制和惩罚机制四个方面构建了防止利益冲突的系统制度。

现阶段我国的廉政制度体系和发达国家和地区有一定的差距，这需要在工作实际中对如何更好的防止利益冲突进行大胆创新、持续不断的探索和一步一步的实践。